Casupá y otras obras que vendrán: entre la urgencia y la legitimidad

Hay decisiones públicas que deben tomarse con urgencia. Después de la crisis hídrica de 2023, pocos discuten que Uruguay necesita fortalecer su abastecimiento de agua potable. La zona metropolitana atravesó el mayor déficit hídrico desde que existen registros.

Durante los últimos años, Neptuno y Casupá concentraron buena parte de la discusión sobre cómo responder a esa necesidad. El actual gobierno priorizó Casupá y OSE abrió la etapa de recepción de ofertas para construir la presa. La Autorización Ambiental Previa continúa en trámite. Hace pocos días, un actor político del sistema anunció una medida cautelar para suspender el proceso hasta que esa autorización sea otorgada.

Esta judicialización abre una pregunta relevante: ¿pudo anticiparse o encauzarse mejor un conflicto de esta naturaleza? La respuesta remite a una tensión frecuente en los grandes proyectos de infraestructura: la urgencia de ejecutar una obra y la construcción de la legitimidad necesaria para sostenerla. ¿La denuncia mencionada hubiera existido en caso de mayor legitimidad, construida en el proceso de planificación? ¿De qué depende? La experiencia internacional muestra que la legitimidad se construye con reglas que organicen la información, la participación, la decisión y la rendición de cuentas.

Al respecto, la viabilidad de una gran obra combina ingeniería, financiamiento, permisos y coordinación estatal, pero también la relación con quienes pueden afectarla o verse afectados por ella. Un embalse modifica el territorio y las actividades que allí se desarrollan. Una carretera cambia patrones de movilidad.

Una línea férrea altera barrios enteros. Un puerto transforma cadenas productivas. Cada intervención distribuye beneficios, costos, riesgos y oportunidades entre actores. De allí surgen intereses distintos y, con frecuencia, contrapuestos.

La literatura especializada denomina “grupos de interés” a los actores que pueden afectar un proyecto o verse afectados por él. Conviene pensarlos como una red dinámica. Los grupos cambian, aprenden, forman alianzas, incorporan expertos, movilizan a la opinión pública y pueden recurrir a la Justicia. También se suman nuevos actores a medida que el proyecto avanza. Su capacidad de incidencia varía con las relaciones que construyen, la información que controlan y el ámbito en el que se dirime cada controversia.

Esta dinámica explica la facilidad con que un desacuerdo ambiental puede convertirse en un expediente judicial, una discusión técnica adquirir dimensión política o un problema local alcanzar relevancia nacional. La gestión profesional de este asunto exige comprender esas relaciones, anticipar su evolución y ofrecer canales adecuados para procesar los desacuerdos.

Así, el desafío institucional es que las reglas del Estado ordenen de forma efectiva estas relaciones, a fin de que se construya legitimidad alrededor de las grandes obras desarrolladas. Las reglas deben establecer qué información se publica y en qué momento; qué aspectos del proyecto permanecen abiertos a revisión; cuáles corresponden a decisiones técnicas o políticas ya adoptadas; quién recibe y responde las observaciones; qué plazos rigen; cómo se coordinan los organismos involucrados; y cómo se documentan las razones que respaldan la decisión final. La participación requiere un alcance explícito. Informar, consultar e involucrar son niveles diferentes, y cada etapa debe indicar cuál corresponde. Algunas cuestiones admiten ajustes de diseño. Otras están delimitadas por restricciones técnicas, legales, presupuestales o territoriales.

Explicar esa frontera evita consultas innecesarias y la generación de expectativas que luego no puedan cumplirse.

La experiencia internacional ofrece algunas buenas prácticas. La participación debe comenzar mientras existan decisiones susceptibles de modificación. La información técnica y ambiental, por otra parte, debe presentarse en formatos accesibles, junto con sus supuestos, incertidumbres y alternativas. Cada observación relevante debe quedar registrada en una matriz pública que indique la respuesta, el fundamento y, cuando corresponde, el cambio incorporado. Un cronograma público debe mostrar las etapas, los hitos de decisión y las oportunidades efectivas de participación. Un responsable de gobernanza debe coordinar a los organismos y evitar mensajes contradictorios. Los canales de consulta y reclamo, además, deben permanecer activos durante todo el ciclo del proyecto. Las controversias técnicas de mayor importancia deben someterse a una revisión independiente. Estas medidas, entre otras, propenden, justamente, a generar una mayor legitimidad.

Por supuesto, el conflicto seguirá existiendo. Algunos actores mantendrán sus objeciones y otros acudirán a la Justicia. Sin embargo, es sensato suponer que un proceso bien desarrollado afectaría positivamente la trayectoria del desacuerdo: las diferencias se registran, se contrastan con evidencia, reciben una respuesta fundada y pueden producir mejoras. Ahí aparece la legitimidad, la que se forma mediante procedimientos previsibles y el trato respetuoso hacia las personas y grupos afectados.

Uruguay deberá adoptar durante los próximos años decisiones relevantes por inversiones en agua, energía, transporte, entre otros, tales como Casupá. La presión por acelerar crecerá, casi sin dudas. Sin embargo, la velocidad real de ejecución dependerá de la capacidad estatal para reducir la incertidumbre que acompaña estas inversiones, y generar esa necesaria legitimidad. A esos efectos, las reglas claras, la información oportuna y las responsabilidades definidas son fundamentales. De fondo, las obras públicas relevantes expresan la manera en que una sociedad enfrenta necesidades comunes y distribuye sus consecuencias. Una democracia madura decide con oportunidad, explica sus razones, escucha a quienes soportarán los impactos y asume la responsabilidad final. Ese modo de actuar protege la capacidad del Estado y también la dignidad de las personas. La legitimidad es la forma en que una necesidad urgente pueda hacerse efectiva cuando se la necesita, y convertirse en una decisión verdaderamente colectiva.